Emmanuelle GABILLON et Jean-Charles ROCHET
Article publié dans Dictionnaire de l'Economie Encyclopaedia universalis 2007

Les banques sont les établissements financiers qui collectent les dépôts du public (en particulier les dépôts à vue) et qui accordent des crédits aux entreprises et aux ménages. Elles font partie, au même titre que les sociétés d'assurance et les organismes de placement collectif en Bourse, de ce que les économistes appellent les intermédiaires financiers. Ces derniers ont pour fonction de collecter l'épargne des agents économiques ayant une capacité de financement (la plupart des ménages et certaines entreprises) pour la distribuer aux agents ayant un besoin de financement (l'État, la plupart des entreprises et certains ménages). Mais les épargnants peuvent aussi investir directement sur les marchés financiers en achetant les titres émis par certains emprunteurs. Selon que ces agents prêteurs et emprunteurs se rencontrent ainsi directement sur le marché ou par le biais d'un intermédiaire financier, on parle de “financement direct” ou de “financement indirect ou intermédié”.
Parmi les intermédiaires financiers, les banques (que l'on nomme aussi les établissements de crédit) sont les seules à détenir le pouvoir de création monétaire. En effet, chaque fois qu'une banque accorde un crédit, la quantité de monnaie en circulation dans l'économie augmente, car ce crédit se matérialise nécessairement (au moins dans un premier temps) par un dépôt supplémentaire (la banque “crédite” le compte de l'emprunteur), que l'emprunteur utilise ensuite comme il le souhaite. Le système bancaire joue donc un rôle crucial dans le processus de création monétaire.
L'économie bancaire traditionnelle s'intéressait essentiellement aux liens entre monnaie et crédit au niveau macroéconomique et en particulier aux mécanismes de transmission de la politique monétaire menée par la banque centrale. L'approche moderne, qui s'est développée à partir du début des années 1980 et que nous présentons ici, adopte un point de vue plus microéconomique, en étudiant de façon détaillée le comportement des banques individuelles confrontées à l'évolution de leur environnement concurrentiel et réglementaire.
La recherche récente en économie bancaire a étudié trois questions principales. Quel est le rôle spécifique des banques par rapport aux marchés financiers? Quelles sont les raisons de la fragilité bancaire, ou autrement dit, pourquoi y a-t-il tant de crises bancaires? Et enfin, quelles sont les justifications et les modalités souhaitables de l'intervention publique dans le secteur bancaire? Le développement sans précédent des marchés financiers au cours des dernières décennies a obligé les intermédiaires financiers à évoluer de façon importante, sans rien ôter, au contraire, à la pertinence de ces trois questions.

Le rôle des banques dans l'économie était clair et bien établi tant que les marchés financiers étaient sous-développés, car elles étaient les seules à pouvoir fournir des services de liquidité et de crédit aux entreprises et aux ménages. Le développement sans précédent des marchés financiers, impulsé dès la fin des années 1970 dans les pays anglo-saxons, a amené certains économistes à s'interroger sur la spécificité du financement bancaire par rapport au financement direct et sur la survie des banques traditionnelles. Plusieurs arguments ont été avancés.

Les économies d'échelle et d'envergure

Dans tous les secteurs d'activité, et pas seulement celui des services financiers, le rôle des intermédiaires consiste à exploiter des économies d'échelle ou d'envergure. On parle d'économies d'échelle lorsqu'une entreprise est plus efficace quand le volume de ses activités s'accroît. On parle d'économies d'envergure lorsqu'une entreprise est plus efficace quand le nombre de ses activités s'accroît. L'exemple le plus simple est celui d'un supermarché, qui achète en gros auprès de ses fournisseurs à un prix bas (économies d'échelle) et offre à ses clients toute une gamme de produits en un endroit unique (économies d'envergure).
Ainsi, les banques se servent de leurs réseaux pour exploiter les économies d'envergure entre différentes activités (collecte d'épargne, gestion des moyens de paiement, change, offre de produits d'assurance, de services de placement de titres, de services de conseil en gestion de patrimoine, etc.). De plus, la relation prêteur-emprunteur est fondamentalement perturbée par des problèmes d'asymétrie d'information: l'emprunteur a plus d'informations que le prêteur sur ses propres possibilités de remboursement, sur la qualité des projets qu'il cherche à financer et sur sa capacité à les mener à bien. Par conséquent, l'obtention d'informations sur sa clientèle représente un enjeu considérable pour la banque. Or les clients qui souhaitent emprunter sont souvent aussi les déposants de la banque. Cette dernière obtient donc de l'information sur la situation financière de ses clients dans le cadre de sa gestion des comptes de dépôts. Cela engendre des économies d'envergure entre la gestion des dépôts et l'activité de crédit. En raison des coûts fixes élevés des agences bancaires (coûts d'installation et de fonctionnement des guichets, frais de personnel…), la collecte d'épargne présente également des économies d'échelle, tout au moins jusqu'à un certain niveau d'activité. On comprend dès lors le rôle important qu'ont eu jusqu'à présent les grands réseaux bancaires.

La diversification des risques

La diversification des risques réalisée par les banques est aussi un facteur important d'économies d'échelle. En effet, un investisseur prudent cherche typiquement à diversifier ses placements, conformément au vieil adage selon lequel on ne met pas tous ses œufs dans le même panier. Du fait des indivisibilités (on ne peut pas acheter une demi-action ou une demi-obligation), les possibilités de diversification sont d'autant meilleures que le montant à investir est élevé. Un intermédiaire financier qui collecte des fonds auprès d'une multitude d'épargnants aura donc des possibilités de diversification du risque autrement plus importantes qu'un investisseur individuel. De la même façon, une banque qui a un grand nombre de déposants peut se permettre de ne garder en réserve (afin de faire face aux retraits de ces déposants) qu'une fraction limitée des dépôts, le reste étant investi dans des actifs de long terme plus rémunérateurs. Dans ce système dit de réserves fractionnaires, le montant des réserves nécessaires pour couvrir les besoins de liquidités des déposants avec une probabilité donnée croît moins vite que le volume total des dépôts. La fraction des dépôts que la banque devra garder en réserve (pour limiter son risque d'illiquidité à un certain seuil) est donc plus faible pour les banques de taille importante. Comme ces réserves de liquidité ont un coût d'opportunité pour la banque (car elles sont moins bien rémunérées que les placements à long terme), la banque sera d'autant plus efficace qu'elle peut attirer un volume important de dépôts. Cette diversification, liée à la loi des grands nombres, est en fait exploitée par l'ensemble des intermédiaires financiers: banques, mais aussi compagnies d'assurance et organismes de placement collectif en Bourse.

Le financement des petites et moyennes entreprises

Un autre type de diversification joue un rôle important dans une activité qui est cette fois spécifique aux banques: le financement des petites et moyennes entreprises (et des ménages) qui n'ont pas la possibilité d'emprunter directement sur les marchés, en particulier parce qu'il leur est plus difficile qu'aux grandes entreprises dont la réputation est déjà acquise de se signaler aux marchés (problèmes d'asymétrie d'information). Ce financement comporte quatre étapes importantes: la collecte des fonds (auprès de déposants ou de petits investisseurs); la sélection des emprunteurs (afin d'écarter ceux qui sont trop risqués); la surveillance de leurs activités (pour éviter un mauvais choix d'investissement ou même un détournement des fonds par les emprunteurs); enfin, le recouvrement des créances (avec éventuellement une procédure de contentieux en cas de défaut de paiement).
Dans la mesure où une part très importante de leur financement est à court terme, les banques sont à la merci d'un retrait massif de leurs déposants en cas de mauvaise performance de leurs actifs. Comme l'a montré Douglas Diamond (1984), c'est la source d'un autre type d'économies d'échelle. En effet, une grande banque aura la possibilité de diversifier suffisamment ses actifs pour que leur rentabilité globale soit peu liée aux aléas subis par ses emprunteurs individuels. La performance de la banque sera alors le reflet de la qualité de sa gestion. Par contre, même si une petite banque est efficace dans sa politique d'investissement, elle reste tributaire du défaut toujours possible d'un ou plusieurs gros emprunteurs, qui entraîne la sanction immédiate du retrait massif de ses déposants. Apparaît toujours le problème d'asymétrie d'information entre les prêteurs (ici les déposants) et l'emprunteur (ici la banque). Les déposants n'observent pas les détails de la gestion bancaire et se fondent sur le résultat des investissements pour se forger une opinion. Une mauvaise performance transitoire, même si elle n'est pas le reflet de la qualité fondamentale des actifs de la banque, peut entraîner un retrait massif qui met en péril la viabilité de l'établissement bancaire.

Solvabilité des emprunteurs et rationnement du crédit

Bengt Holmström et Jean Tirole (1997) suggèrent que ce mécanisme de diversification reste toujours imparfait (à cause des corrélations entre les rendements des investissements bancaires). Ils montrent alors la nécessité d'imposer aux banques un montant minimum de fonds propres proportionnel au volume de leurs actifs risqués. Cette recommandation est conforme aux réglementations qui obligent les banques à posséder un montant minimum de fonds propres, montant qui dépend du volume et du risque des actifs détenus par la banque (cf. Réglementation prudentielle et supervision bancaire). De cette façon, on peut non seulement limiter la probabilité de faillite de la banque, mais aussi inciter les actionnaires de celle-ci à surveiller étroitement la politique d'investissement de leur établissement. En effet, comme dans toutes les relations prêteur-emprunteur entravées par des problèmes d'asymétrie d'information, l'exigence d'un niveau minimum d'autofinancement (ici les fonds propres) donne à l'emprunteur (ici la banque) des incitations à fournir les efforts nécessaires à la réussite de ses investissements, ce qui rassure les prêteurs (ici les déposants). Pour analyser les rôles respectifs des banques et des marchés financiers dans le financement de l'économie, Bengt Holmström et Jean Tirole (1997) appliquent également cette idée au niveau des entreprises. En effet, plus une entreprise dispose de fonds propres importants, plus elle est en mesure d'attirer des financements externes, car les créanciers sont assurés que les actionnaires de l'entreprise ont les incitations nécessaires pour mener à bien ses investissements. Par contre, les entreprises qui ont très peu de ressources propres ne trouvent en général pas de financement externe, même si leurs projets d'investissement sont potentiellement rentables: c'est le phénomène du rationnement du crédit. À l'autre extrême, les entreprises ayant une très bonne solvabilité ont souvent la possibilité de se financer directement sur les marchés. Les banques jouent un rôle fondamental dans le financement des entreprises ayant une capacité d'autofinancement intermédiaire (ce sont souvent des petites ou moyennes entreprises): celles-ci n'ont pas assez de ressources propres pour émettre directement des titres, mais suffisamment pour faire appel au crédit bancaire, à condition toutefois d'accepter que leur banque surveille leur activité (cette activité de surveillance remplace le manque de fonds propres). Comme ce financement bancaire a typiquement un coût plus élevé que le financement direct (et s'accompagne d'une intervention extérieure dans la gestion), les entreprises qui ont une capacité d'autofinancement et une taille suffisante préféreront émettre directement des titres.
Pour résumer, le rôle spécifique des banques dans le financement de l'économie est donc essentiellement double: la transformation de l'épargne liquide des ménages en placements de long terme et le financement des petites et moyennes entreprises qui n'ont pas accès aux marchés financiers pour des raisons d'asymétrie d'information. Ces activités sont une source importante de fragilité pour les banques. De façon récurrente, les systèmes bancaires de la plupart des pays subissent de lourdes pertes et de nombreuses banques font faillite. L'étude de ces crises bancaires s'avère indispensable.

Les deux dernières décennies du XXe siècle ont connu une vague impressionnante de crises bancaires et financières, qui ont touché un très grand nombre de pays. C'est ainsi que Carl-Johan Lindgren, Gillian Garcia et Matthew Saal estimaient en 1996 qu'environ les trois quarts (131 sur 181) des pays membres du Fonds monétaire international (F.M.I.) avaient connu des problèmes bancaires sérieux entre 1980 et 1995. La perte cumulée due à ces crises est considérable: une autre étude du F.M.I. (1998) évalue le coût moyen par pays de chacune de ces crises à environ 12 p.100 du P.I.B. annuel. Ce chiffre a d'ailleurs été largement dépassé dans les crises de la fin des années 1990 dans des pays tels que l'Argentine, l'Indonésie, la Corée du Sud et la Malaisie, dont le coût a été évalué à 40 p.100 du P.I.B. Intéressons-nous dès lors aux causes principales de la fragilité des banques et aux façons possibles d'y remédier.

Les risques liés à l'activité de transformation

Les banques sont des entreprises fragiles, dont les faillites sont parfois très coûteuses pour leurs actionnaires, leurs clients, et souvent même pour les contribuables. La raison fondamentale de cette fragilité est le système dit de réserves fractionnaires grâce auquel les banques transforment des actifs liquides de court terme (les dépôts à vue, qui peuvent faire l'objet de retraits à tout moment) en des actifs illiquides de long terme (les crédits, qui sont difficilement cessibles et dont la maturité est assez longue en moyenne). Cette activité de transformation, qui caractérise la banque traditionnelle, est, de l'avis général, la principale cause de la fragilité du système bancaire. Certains économistes renommés (parmi lesquels Adam Smith et plus récemment Milton Friedman et James Tobin) ont préconisé d'interdire cette transformation en obligeant les banques à financer l'intégralité de leurs crédits par des ressources à long terme et à investir l'intégralité de leurs dépôts à vue dans des titres liquides et sans risque. En résulterait une séparation stricte entre l'activité de dépôts réservée à des “banques de dépôts” et l'activité d'investissement réservée à des “banques d'investissements”. Pourtant, il est vraisemblable qu'un tel système de banque éclatée (appelée narrow bank par les Anglo-Saxons) entraînerait une baisse spectaculaire du volume de crédit offert par les banques (ce que les Américains appellent un credit crunch) qui pénaliserait inutilement les petites entreprises n'ayant pas accès à un financement direct. Néanmoins, à partir du moment où l'on autorise les banques à opérer cette transformation, il devient indispensable de mettre en place un ensemble de réglementations prudentielles et un système d'autorités de surveillance destinés à limiter le risque de faillite bancaire. Il reste à préciser les objectifs exacts de ces réglementations et les modalités de leur application.

Les paniques bancaires

Les économistes, notamment Douglas Diamond et Philip Dybvig en 1983, ont d'abord cherché à décortiquer le mécanisme des paniques bancaires, dans lesquelles les déposants individuels se ruent aux guichets parce qu'ils ne font plus confiance à leur banque. Même si cette banque est bien gérée, il suffit qu'une fraction importante de ses déposants décide de retirer ses avoirs pour qu'elle connaisse des difficultés. Si le montant des retraits dépasse celui des réserves, la banque est en effet obligée d'emprunter d'urgence, dans des conditions généralement défavorables, auprès d'autres banques. Sa profitabilité peut ainsi se détériorer très rapidement. Il devient alors dans l'intérêt de l'ensemble de ses déposants de retirer leurs avoirs, ce qui, en l'absence d'intervention extérieure, précipite la banque dans la faillite. Ce scénario, qui correspondait assez bien aux crises bancaires jusqu'aux années 1950, est devenu complètement obsolète depuis l'instauration de systèmes d'assurance des dépôts dans la plupart des pays développés. Ainsi, en cas de faillite bancaire, les déposants sont remboursés par un organisme d'assurance auprès duquel les banques cotisent (comme aux États-Unis depuis 1933 et en France depuis 2000) ou par les autres banques dans le cadre de systèmes dits “de solidarité de place” (cas de la France où un tel système a prévalu de 1979 à 2000). Cette assurance confère aux dépôts le caractère d'un placement sans risque et évite les phénomènes de panique aux guichets. Les États-Unis connurent, par exemple, de nombreuses paniques bancaires avant de mettre en place – ils furent les premiers à le faire – un système d'assurance sur les dépôts en 1933. Toutefois, la présence d'une assurance sur les dépôts affecte le comportement des banques en matière de prise de risque. Les déposants, assurés contre le risque de faillite, ne sont pas incités à surveiller l'activité de leur banque et n'exigent pas de rémunérations plus élevées en cas de risque aggravé, comme le font par exemple les prêteurs internationaux lorsque la notation d'un emprunteur (entreprise ou pays) se détériore. Les banques sont donc déresponsabilisées en matière de risque. De nombreux travaux, à la fois théoriques et appliqués (pour une synthèse, voir par exemple Freixas et Rochet, 1998), ont étudié ce phénomène d'aléa moral associé aux mécanismes de garantie des dépôts.

La crise des caisses d'épargne américaines

Un exemple très instructif est celui de la crise des caisses d'épargne américaines (assurées par le Federal Savings and Loan Insurance Corporation, F.S.L.I.C.), à la suite de la déréglementation initiée par le gouvernement Reagan dans les années 1980. Cette crise s'est déroulée en plusieurs étapes. Face à l'inflation galopante des années 1970 et à la concurrence des premiers mutual funds (l'équivalent des organismes de placement collectif en valeurs mobilières – O.P.C.V.M. –, les caisses d'épargne furent tout d'abord autorisées à augmenter la rémunération de leurs dépôts afin d'essayer de conserver leurs déposants. Ce fut la première cause de difficulté pour les caisses d'épargne, dont l'actif, constitué de prêts immobiliers à long terme et à taux fixes, se mit à rapporter moins que les taux d'intérêt payés aux déposants. Au lieu de fermer à temps les caisses d'épargne mises ainsi en difficulté et de rembourser les déposants, le gouvernement a préféré continuer à déréglementer en autorisant les caisses d'épargne à procéder à des investissements plus rentables mais aussi plus risqués. Déresponsabilisées face au risque par l'assurance de leurs dépôts, les caisses d'épargne ont abusé de cette nouvelle liberté pour adopter des stratégies d'investissement très risquées. Cette prise de risque par les établissements en difficulté, qui a été qualifiée de “pari pour la résurrection”, a été en fin de compte la source de faillites extrêmement coûteuses pour le F.S.L.I.C.

Comment limiter la prise de risque des banques?

L'incitation à la prise de risque renforcée par l'assurance des dépôts pourrait théoriquement être éliminée en faisant payer aux banques une prime d'assurance actuarielle, c'est-à-dire reflétant parfaitement la probabilité et le coût anticipé de la faillite. Cependant, il est très difficile d'estimer correctement le risque des actifs d'une banque. De plus, ce risque peut évoluer très rapidement et de façon difficilement détectable de l'extérieur. En témoigne la faillite spectaculaire de la banque Barings en 1995, qui fut ruinée en moins de deux mois par les spéculations de son courtier, Nick Leeson, sur le marché à terme de Singapour. Conscientes de ces difficultés, les grandes banques ont mis au point des méthodes sophistiquées d'évaluation interne du risque (value at risk) qui mesurent le risque d'un investissement en lui faisant correspondre la perte la plus lourde qu'il peut engendrer sur une période de temps donnée et dans des conditions normales du marché. Ces méthodes sont désormais avalisées par les instances de réglementation du secteur bancaire.
Avec l'assurance des dépôts, la source de la fragilité des banques s'est désormais déplacée vers les financements interbancaires, en principe non assurés, et qui ont typiquement une maturité très courte. La forme moderne d'une panique bancaire est donc liée au refus par les autres banques de renouveler leurs financements interbancaires auprès d'un établissement particulier, en général parce qu'elles ont des doutes sur la solvabilité de cet établissement. Cela justifie la mise en place d'un système de prêteur en dernier ressort, en général sous la responsabilité de la banque centrale.

Chocs macroéconomiques et crises financières

Dans la mesure où les actifs bancaires sont très sensibles aux fluctuations macroéconomiques (notamment aux taux d'intérêt, aux taux de change et aux cours boursiers), les banques sont particulièrement exposées lors des récessions, des catastrophes (guerres, mauvaises récoltes, etc.) et des crises financières. C'est ainsi que Gary Gorton (1988), dans son étude des crises bancaires aux États-Unis avant la création de la Réserve fédérale, montre bien que ces crises ont tendance à se produire lors de récessions. On considère généralement que les conséquences néfastes des chocs macroéconomiques peuvent être limitées par deux types de politiques publiques: une réglementation et une supervision appropriée des intermédiaires financiers; et une politique de stabilisation monétaire et budgétaire.
La banque centrale a évidemment un rôle clé à jouer dans ces domaines, puisqu'on lui assigne habituellement la double mission de maintenir la stabilité du système bancaire et de mettre en œuvre la politique monétaire. Notons toutefois que cette doctrine a évolué au cours des dernières années. C'est ainsi que dans le Système européen de banques centrales (S.E.B.C.), la politique monétaire (qui d'ailleurs ne fait plus référence qu'à un objectif de stabilisation de l'inflation) est dévolue à la Banque centrale européenne (B.C.E.), alors que la supervision est du ressort des autorités de chaque pays membre. De la même façon, depuis la création en Grande Bretagne du Financial Services Authority (F.S.A.), régulateur unique de l'ensemble du secteur financier, la Banque d'Angleterre ne se voit plus attribuer qu'une mission de stabilisation monétaire.

Le risque systémique et les mécanismes de contagion

Le risque systémique désigne le risque d'une propagation à l'ensemble du secteur bancaire de problèmes de solvabilité rencontrés par une institution financière particulière. Bien que certains économistes (par exemple, Kaufman 1994) pensent que ce risque de propagation des faillites n'est pas plus préoccupant dans le secteur bancaire que dans les autres secteurs de l'économie, beaucoup d'experts le considèrent au contraire comme hautement spécifique à l'activité bancaire et y voient la justification principale de l'intervention publique dans le secteur bancaire.
Un premier mécanisme de contagion possible est l'effet richesse: si de grands investisseurs (comme les banques) perdent beaucoup d'argent sur certains marchés financiers, ils peuvent être amenés à solder brutalement leurs positions sur d'autres marchés, soit parce que leur capacité de prise de risque diminue du fait de la réglementation ou de leur pratique de la gestion des risques, soit simplement parce qu'ils sont moins disposés à prendre des risques. Cela peut provoquer une chute des cours, une baisse de la liquidité des marchés et un accroissement de la volatilité.
Un second mécanisme est celui des effets externes informationnels: la fermeture d'une banque peut amener les gros déposants d'une autre banque à retirer leurs dépôts, parce qu'en l'absence d'information précise, ils révisent à la baisse leur estimation de la qualité des actifs de leur banque (par exemple parce que cette qualité est corrélée positivement avec celle des actifs de la banque en faillite). Une autre possibilité est que la fermeture de la première banque signale que les autorités bancaires ont décidé d'être plus strictes. Cela fournit des arguments en faveur d'une meilleure transparence du secteur bancaire: si les déposants avaient accès à une information précise sur la qualité des actifs de leurs banques, ils n'auraient plus aucune raison d'adopter un tel comportement moutonnier. Cette thèse a d'ailleurs été mise en application par le gouvernement néo-zélandais, qui a décidé de supprimer toute réglementation bancaire sous condition d'une parfaite transparence à l'égard des déposants.
Un troisième canal possible de propagation est le marché interbancaire. En autorisant les banques à se refinancer, le marché interbancaire permet à celles-ci de s'assurer contre leurs chocs de liquidité. Cependant, ces échanges interbancaires rendent le système bancaire plus fragile car les banques deviennent interdépendantes. Le développement des marchés interbancaires diminue ainsi la probabilité de faillite des banques individuelles en leur fournissant des liquidités en cas de besoin, mais augmente la fragilité du système bancaire dans son ensemble.
Une façon naturelle d'éviter ce risque systémique serait pour la banque centrale d'assurer les prêts et les dépôts interbancaires, de la même façon que les dépôts du public sont assurés par les organismes d'assurance des dépôts. L'inconvénient d'un tel système serait de faire disparaître le pouvoir disciplinant de la dette interbancaire. Autrement dit, aucune banque n'aurait plus aucune incitation à surveiller les autres banques auxquelles elle a accordé des prêts. Charles Calomiris (1999) critique le F.M.I. pour avoir implicitement fourni une telle assurance aux grandes banques internationales contre le risque de défaut des banques asiatiques affectées par la crise de 1997-1998. Calomiris se prononce en faveur d'un système de “contrôle mutuel” (peer monitoring) dans lequel les prêts du F.M.I. ne pourraient être accordés que si suffisamment de banques privées sont aussi prêtes à engager leurs fonds dans l'opération, et donc à perdre de l'argent si les investissements se révèlent non rentables. Ce système fournirait aux banques commerciales les incitations à contrôler mutuellement leurs activités de prêt. Jean-Charles Rochet et Jean Tirole (1996) montrent toutefois qu'un tel mécanisme est en fin de compte peu crédible dans la mesure où il faudrait que les autorités bancaires soient prêtes, dans le cas de la faillite d'une grande banque, à pénaliser simultanément toutes les banques qui lui ont prêté de l'argent (et qui ont donc failli dans leur tâche de contrôle mutuel) alors même qu'une telle pénalisation mettrait en danger la stabilité du système bancaire dans son ensemble.
Notons pour terminer que la propagation des faillites dépend aussi de l'organisation des systèmes de règlement interbancaires de gros montant (comme les systèmes européens T.A.R.G.E.T. et Euro1) utilisés par les banques pour rembourser leur endettement réciproque. Conscientes des conséquences potentielles d'un défaut de paiement par une grande banque sur de tels systèmes, les autorités bancaires ont peu à peu imposé le passage de systèmes nets (où les paiements ne deviennent irrévocables qu'en fin de journée, après compensation des flux interbancaires) à des systèmes bruts en temps réel (Real Time Gross Systems) comme T.A.R.G.E.T., où chaque ordre de paiement individuel devient irrévocable en temps réel, pourvu que la banque émettrice dispose d'une provision suffisante sur son compte auprès de la banque centrale. Plus coûteux en liquidités, ces systèmes sont en contrepartie beaucoup moins risqués. Cela étant, la B.C.E. n'a pas pu éviter le développement parallèle d'un système net géré par les banques (Euro1), de la même façon qu'aux États-Unis, le système brut Fedwire, géré par la Réserve fédérale, est concurrencé par le système net Chips, géré par les grandes banques privées.

L'intervention publique dans le domaine bancaire prend trois formes principales: les réglementations prudentielles (dans lesquelles nous incluons les décisions de fermeture de banques); l'assurance des dépôts; et les interventions de la banque centrale en tant que prêteur en dernier ressort. Les justifications de ces interventions sont controversées, mais elles tournent toutes autour de la fragilité des banques. Pour simplifier, on peut dire que l'État se préoccupe des faillites bancaires parce que les banques sont plus fragiles que les autres entreprises et parce que les faillites bancaires ont davantage de conséquences dommageables sur la société (ce que les économistes appellent des effets externes négatifs), en particulier sur les petits déposants qui ne sont pas à même de juger correctement le risque pris par leur établissement bancaire.

Les ratios de solvabilité

Nous avons déjà analysé la principale cause de la fragilité des banques, à savoir la transformation de dépôts liquides en prêts illiquides. Un premier volet de l'intervention publique vise donc à limiter a priori cette transformation et par là même le risque de faillite des banques. C'est le rôle de la réglementation prudentielle qui oblige les banques à détenir suffisamment de capital et à diversifier leurs actifs. Le principal instrument de la réglementation bancaire moderne est le ratio de solvabilité harmonisé au niveau international. Le comité de Bâle pour la réglementation bancaire, émanation du G10 (groupement des 10 pays les plus industrialisés), a d'abord défini en 1988 les règles de calcul d'un capital minimal, destiné à couvrir le risque de crédit (c'est-à-dire le risque de défaillance de l'emprunteur). La règle, dite du ratio Cooke (du nom du secrétaire du comité de l'époque), exigeait que les fonds propres de la banque soient au moins égaux à 8 p.100 du total de ses actifs pondérés par leur risque de crédit. Cette règle, qui visait initialement à harmoniser la situation des grandes banques, a été ensuite étendue, avec quelques modifications, aux banques américaines (par le Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act, adopté en réaction à la crise des caisses d'épargne), puis aux banques de l'Union européenne (ratio de solvabilité européen). Le comité de Bâle a ensuite élaboré une deuxième exigence en capital, destinée à couvrir les risques de marché en autorisant les grandes banques à utiliser leurs modèles internes de gestion des risques de marché, suivant des approches de type value at risk. Ces approches permettent d'évaluer, par des méthodes statistiques sophistiquées, le montant de capital nécessaire pour couvrir les pertes de la banque sur son portefeuille de marché avec une probabilité supérieure à un certain seuil (par exemple 99 p._100). Poursuivant ce processus d'évolution discontinu, la réforme du ratio Cooke, lancée en 2001, s'est attachée en priorité à redéfinir les pondérations des risques de crédit dans le ratio qui avaient été critiquées pour leur caractère trop grossier.

La supervision des banques

Le deuxième volet de la réglementation bancaire vise à limiter les effets externes négatifs lors des faillites bancaires. On peut classer ces effets externes en trois catégories: ceux qui affectent les petits déposants (qui courent le risque de perdre leurs dépôts); ceux qui affectent les créanciers des banques; et ceux qui affectent la stabilité du système financier dans son ensemble (du fait de désordres engendrés sur le système de paiement et du risque systémique). L'assurance des dépôts, qui est maintenant mise en place dans la plupart des pays développés, permet de couvrir les petits déposants contre le risque que leur banque fasse faillite. Comme nous l'avons vu, ce système doit être complété par un mécanisme de supervision adéquat, faute de quoi les actionnaires des banques auront tendance à prendre des risques excessifs, notamment quand la banque est en difficulté. Matthias Dewatripont et Jean Tirole (1994) considèrent que le rôle des superviseurs bancaires est de représenter les intérêts des petits déposants, qui n'ont ni les moyens de contrôler les activités d'investissement de leur banque, ni les incitations à le faire. Dans la mesure où les déposants ne sont pas les seuls à être pénalisés en cas de faillite bancaire, il semble raisonnable de demander aux superviseurs de prendre en compte également l'intérêt des créanciers et la stabilité du système financier, notamment dans les décisions de fermeture ou de renflouement de banques en détresse. Malheureusement, comme toute règle de décision publique, les décisions de fermeture de banques se trouvent confrontées à des problèmes d'engagement. Au moment de prendre une décision concernant une banque en détresse, il est souvent plus facile (et en tout cas le plus indolore politiquement) de renflouer la banque plutôt que de la fermer, notamment si elle est de grande taille. C'est le problème du too big to fail (littéralement, “trop gros pour tomber”), illustré aux États-Unis par le renflouement de Continental Illinois en 1984 et en France par celui du Crédit Lyonnais en 1995-1996. Deux types de solutions sont envisageables: soit créer une agence de supervision réellement indépendante des pouvoirs publics et dotée d'un mandat clair (comme cela a été fait pour les banques centrales vis-à-vis de la politique monétaire), soit compter sur la discipline de marché pour pallier les déficiences de la supervision publique.

Le prêteur en dernier ressort

Depuis la fin du XIXe siècle, les banques centrales ont pris l'habitude de fournir, de façon discrétionnaire, des services d'assistance de liquidités aux banques en détresse: c'est le rôle de prêteur en dernier ressort. La doctrine, élaborée par Henry Thornton (1802) et Walter Bagehot (1873), deux gouverneurs de la Banque d'Angleterre, consiste pour la banque centrale à s'engager à prêter sans limite (mais parfois à un taux plus élevé que le taux du marché) aux banques commerciales qui peuvent fournir des garanties suffisantes (typiquement sous forme de titres financiers de bonne qualité). Cette possibilité s'adresse donc en théorie aux banques illiquides (c'est-à-dire qui n'ont pas pu trouver de liquidités sur le marché interbancaire) mais solvables. Ces interventions auprès de banques individuelles sont conceptuellement distinctes des opérations de politique monétaire (open market, prises en pension ou appels d'offre) visant à réguler la liquidité globale du marché interbancaire (masse monétaire, taux d'intérêt à court terme). Cependant, ces opérations sont souvent utilisées de façon détournée pour renflouer discrètement des banques qui auraient dû être fermées. Cela explique que la doctrine du prêteur en dernier ressort ait été l'objet de critiques de la part de certains économistes, qui considèrent qu'avec le développement des marchés monétaires et interbancaires ces interventions sont désormais redondantes. D'après eux, il n'y a pas de raison pour qu'une banque solvable ne trouve pas de contrepartie privée acceptant de lui prêter les liquidités nécessaires. Pourtant, la très courte maturité des prêts interbancaires (par rapport à celle des crédits aux ménages et aux entreprises) implique que les banques restent à la merci d'une “panique silencieuse” sur le marché interbancaire: même si chaque investisseur est convaincu de la solvabilité d'un établissement, toute diversité d'opinion entre investisseurs, même ténue, suffit à créer le risque d'une situation de défaut de coordination dans laquelle une banque solvable n'arrive pas à trouver de liquidité sur le marché. Le rôle du prêteur en dernier ressort est alors d'endiguer ces situations de crise.

Le développement des marchés financiers a entraîné une diminution importante de l'intermédiation traditionnelle (dépôts et crédits) au profit de nouvelles activités. Par exemple, le marché monétaire a donné naissance à des produits dont la liquidité se rapproche de celle des dépôts bancaires et dont la rémunération est supérieure (Sicav monétaires en France et Money Market Mutual Funds aux États-Unis). De même, le développement des marchés financiers (en France, création du second marché en 1983, ouverture du marché monétaire aux entreprises en 1985, création du nouveau marché en 1996) a non seulement offert aux entreprises des moyens de financement plus diversifiés, mais aussi aux déposants des placements liquides qui concurrencent les crédits et les dépôts bancaires traditionnels. Ainsi, la part des crédits dans l'actif des banques réunies au sein de l'Association française des banques (dites banques AFB) est passée de 83,2 p.100 en 1960 à 50,9 p.100 en 1996 (Plihon, 1998). Sur cette même période, la part des dépôts dans le passif des banques AFB est passée de 63,3 p.100 à 36 p.100.

Le développement des activités de marché et hors-bilan

Les chiffres qui viennent d'être mentionnés n'augurent probablement pas d'une disparition future des banques, mais plutôt d'une modification profonde de leur activité. Les banques se financent de plus en plus en émettant des titres et financent de plus en plus l'économie en achetant des titres. Ce phénomène ne remet pas forcément en cause leur activité de transformation, car elles émettent beaucoup de titres de court terme (comme les certificats de dépôts) pour faire l'acquisition de titres de long terme (actions, obligations, etc.).
Parallèlement, les banques ont énormément développé leurs activités hors-bilan (placement de titres, lignes de crédit, garanties, contrats sur taux d'intérêt ou taux de change, swaps, options, etc.). Sous l'effet de la concurrence, elles réalisent désormais une part importante de leurs recettes dans des activités de services dont la rémunération se fait sous la forme de commissions et non plus sous la forme de marges d'intermédiation.

Les services de gestion des risques

Selon Franklin Allen et Anthony Santomero (2001), la compréhension de la banque moderne nécessite à présent une vision moins étroite de son activité. En particulier, la gestion des risques est devenue une des fonctions principales des établissements bancaires, comme en témoigne l'accroissement spectaculaire des portefeuilles de produits dérivés détenus par les banques. Par ailleurs, Franklin Allen et Douglas Gale (1997) insistent sur la capacité des banques à fournir une assurance à leurs déposants contre les risques non diversifiables, c'est-à-dire les risques que les marchés financiers ne peuvent pas éliminer. À titre d'illustration, ils comparent les États-Unis et l'Allemagne durant le choc pétrolier du début des années 1970. Les épargnants américains, dont l'épargne était largement investie dans des titres financiers, ont subi une lourde perte puisque la valeur réelle des titres cotés au New York Stock Exchange a diminué de moitié. En revanche, les épargnants allemands, dont l'épargne était essentiellement placée auprès d'intermédiaires financiers comme les banques ou les compagnies d'assurance, n'ont pas subi de perte. Visiblement le système financier allemand, basé sur un système bancaire prédominant, a permis d'amortir le choc pétrolier. Dans les années 1980, la situation s'est renversée. Les épargnants américains ont bénéficié de la hausse de la bourse dans le contexte d'une conjoncture économique favorable. En revanche, l'épargne allemande gérée en plus grande proportion par des intermédiaires financiers n'a pas été aussi performante. Les intermédiaires financiers semblent donc avoir la capacité d'isoler les épargnants des chocs transitoires qui affectent l'ensemble des actifs financiers de l'économie. Comme les banques ont un horizon plus long que les marchés financiers, elles ont la possibilité de lisser les risques dans le temps.
Cependant, la capacité des banques à réaliser une telle assurance intertemporelle dépend de leur environnement concurrentiel. Lorsque la conjoncture est bonne, les déposants sont tentés de quitter leur banque pour investir sur le marché financier afin de bénéficier d'une rémunération plus attractive. Ce comportement empêche la banque de réaliser les investissements nécessaires à sa gestion intertemporelle des risques. Pour continuer à offrir ces services de gestion des risques, les banques ont alors recours à des produits de marché (produit dérivés). Cela explique le recours grandissant des banques aux produits dérivés alors même que les marchés financiers se développent. Ainsi, par exemple, les banques sont à l'origine de la création des warrants, produits dérivés optionnels qu'elles émettent en réponse aux besoins de leur clientèle et qui connaissent un énorme succès.

La restructuration du système bancaire

Banques et marchés financiers jouent désormais des rôles complémentaires, et non plus substituables, dans le financement de l'économie. Comme le suggère la vague impressionnante de fusions-acquisitions de la fin du XXe siècle, ce n'est pas de la disparition future des banques qu'il y a vraiment lieu de s'inquiéter, c'est plutôt de l'apparition de “méga-banques” ou de conglomérats financiers internationaux au pouvoir de marché considérable et très difficiles à contrôler par les autorités prudentielles. La naissance de ces conglomérats a sans doute eu pour but d'exploiter davantage les économies d'envergures rendues possibles par la déréglementation des activités bancaires (conglomérats banque-assurance). En outre, elle peut permettre l'exploitation des différences dans les réglementations financières nationales. On l'interprète aussi comme une réaction des établissements financiers qui cherchent à conserver leurs parts de marché face à l'intensification de la concurrence. Enfin, la plus grande opacité organisationnelle de ces conglomérats, leur caractère international rendent l'activité bancaire moins lisible pour le régulateur, ce qui libère les banques de l'emprise de ce dernier.

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